土地出让收入划归税务部门征收背后:延续中央财政集中管理思路

来源：中房报

这两日，一则关于国有土地出让收入划转税务部门征收的重磅新规，引发业界强烈讨论。

6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行四部委联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（以下简称“通知”），根据通知，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。

通知明确，先试点后推开。自2021年7月1日起，选择在河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省开展征管职责划转试点，探索完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。暂未开展征管划转试点地区，则自2022年1月1日起全面实施征管划转工作。

一石激起千层浪。对于通知下发猜测纷纷，有观点认为此举将抑制地方卖地冲动？土地出让金走向终结？为房地产税改革铺路？对此，中国房地产报记者采访多位业界专家认为，新规改变了土地出让收入的征收部门、流程和格局，但归属（仍归地方）和使用并未发生变化，市场不应对此过度解读。

“新规主要延续了中央财政集中管理思路，目的是提高财政实力和征收管理效率，因为我国财政收入总体在下降。同时，有利于推进我国费转税收的改革。至于房地产税，与钱（土地出让收入）放在哪里没有直接关系。”一位接近自然资源部的人士对中国房地产报记者表示。

新规究竟改变了什么

按照现行土地出让金征管政策，土地出让收支全额纳入基金预算管理，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由市、县国土资源管理部门负责具体征收。此次改革后，土地出让收入将调整为“财政部门管理、税务部门负责征收”模式。

通知还明确，四项政府非税收入征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。

可见，土地出让金进出最终还是由财政部门所把控，分成、使用及管理亦均没有变化。少有变化的就是在征收实务工作中，税务部门即各地税务局承担了相关工作。换言之，“土地出让金仍是地方收入而非中央。即便未来房地产税开征，土地出让金制度仍将会存在，不会终结。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示。

国有土地使用权出让收入征缴流程显示，土地出让过程中，土地竞拍保证金仍由当地规划和自然资源委员会征收和代缴；新规后，政府土地出让收益、土地开发建设补偿费则由税务部门征收。因此，对于房地产企业而言，只是土地出让金、土地开发建设补偿费的缴费对象由地方政府变为税务部门，对金额并不产生影响，

一直以来，中国财政有“四本账”。按收入规模排列：一般公共预算>政府性基金预算>全国社会保险基金预算>国有资本经营预算。其中，一般公共预算主要是靠税收贡献，如增值税、企业所得税、消费税和个人所得税等，规模超过18万亿元；政府性基金收入，规模9万亿元，主要由国有土地使用权出让收入组成，占比超过80%；社保收入专款专用；国有资本经营收入主要是国有企业资本收入，规模有限，不到5000亿元。

2020年全国土地出让收入达8.4万亿元，占政府性基金收入90%，占全部财政收入23.8%。今年前4个月，全国政府性基金预算收入2.43万亿元，同比增长36.6%，其中国有土地使用权出让收入2.14万亿元，同比增长35%，占全国税收的32%。

据植信投资研究院统计，从河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南几个省区市试点地方财政状况来看，土地出让收入占（预算+政府性基金）收入比重在29.2%-55.2%，即地方财政对土地出让金依赖仍较重。

可见，土地出让收入已成为我国财政收入重要来源。关乎土地财政、楼市、城市建设乃至经济，这也是新规受到热议原因所在。

新规之下，中央财经大学副教授、中房智库研究院执行院长柴铎认为，对于地方政府使用土地出让收入没有什么影响，不会缩减土地供应，也不会降低地方政府卖地热情。土地出让金和各类税费收入还是以往的中央地方分成方式，地方政府按预算严格收支两条线管理。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉则认为，将征收职责划转至税务部门，主要是想治理国有土地使用权出让收入征管乱象，按照税制原则征管，该征的一定要征。但不允许随意返还，避免土地出让金出现流失或低估等问题，降低地方政府经营城市动力。

但这是一个渐进和博弈过程。“现在地方对国有土地使用权出让收入的支配权还比较大，因而通知落地之后地方可能会加快供地步伐，进而促进房地产投资。但未来中央会越来越多地参与其中。”东方证券首席经济学家邵宇表示。

更深远的影响：事关楼市、房地产税

改革从来不是一个单独的经济行动。此次发文，其实是基于财政税收改革的角度进行的。

早在2018年2月，十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》就明确：“将省级和省级以下国税和地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责”。

2018年6月，全国各地国税地税合并正式启动，全国省级新税务机构统一挂牌，即成立新税务局。其机构更为精简，但职权明显扩大，即“瘦身”和“健身”战略。自1994年实行分税制后，分家24年的税务机关又合二为一。

合并之后，更重要的是税务部门实行“垂直管理”，实行“以税务总局为主、与省区市党委和政府对全国税务系统实行双重领导”，尤其是“税务总局为主”，并推进非税收入征管的工作调整。

2018年7月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，再次明确“划转社会保险费和非税收入征管职责”，要求“按照便民、高效的原则”，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目成熟一批划转一批，逐步推进。

此次财政部关于土地出让金征收权的调整和变更，即属于此类领域的改革。

“财政的钱本来就应该税务部门管，费改税这是大趋势。税收部门会更清晰地掌握企业和自然人涉税经济关系，这也与国际接轨，也有利于建立更完善的社会信用体系。不过，由此自然资源部门土地一级开发和一级市场的事权、财权更加分离，工作约束和土地收储等工作难度更大。”柴铎表示。

尽管改革初衷与土地或住房市场改革无关，但土地出让金本身就反映了土地市场和房屋市场信号，此次税务部门具备了土地出让金的征收权，其意义不会简单局限于、停留于征税业务层面上，是有着更深远的影响。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为，从拔高地位角度看，税务部门掌握了房地产市场最基础数据，即土地交易和资金数据，显然意义更大。同时，新税务部门成立以来，虽然精简了机构，但是在纳税服务、税收大数据和风险管理、税收经济分析、跨区域稽查等方面加强了力量，其对于房地产宏观调控等都有积极影响。

“此类工作转移到税务部门，其对土地交易市场的理解就会更到位，也更客观，也能够据此判断出土地市场的冷热程度和风险大小。税务部门利用税收大数据，还可以把房企在全国土地出让金缴纳情况、土地增值税缴纳情况等进行综合分析，以分析房企经营情况和风险情况。部分数据完全可以形成宏观政策调控的建议。”严跃进表示。

中泰证券研究所首席分析师杨畅认为，土地使用权收入改由税务部门征收，有利于中央政府摸清地方政府的“私房钱”。在短期，由于本年预算安排已经排定，地方政府行为具有一定的延续性。但在长期，会对地方政府行为产生引导，使得地方政府在土地出让环节更趋谨慎，推动地方政府摆脱对“土地财政”的依赖，延续了中央调控楼市的强烈信号。

“在支出端，地方政府花钱，或许并不像以前那么容易。例如对于还款来源依靠土地出让金的三四线城投公司，获得财政支持的障碍可能进一步加大；另外，也可能削弱地方政府在招商引资过程中，可能出现的奖励返还等支出能力。”杨畅表示。

更深层次的影响还在于，本次土地出让收入划转为税收迈开了改革排名前列步，可以理解成是在为建立房地产税长效机制做前期准备。

柴铎认为，房地产税一个重要障碍就是质疑二次征收，而且收入管理信息复杂、不对称，土地市场信息凌乱，管理部门不统一。土地出让金属于非税收入，后续房地产税按税收评估，可能会涉及当时交了多少出让金，再收房地产税应收多少的问题。“将来这些问题一个部门一个系统管理，对于未来开征房地产税肯定是有管理上的好处。”