探寻宅基地“三权分置”实现路径

来源：中国经济网—《经济日报》

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2021年中央一号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。推进宅基地“三权分置”改革，需要在厘清“三权分置”改革逻辑起点基础上，稳慎探寻其实现路径。

我国现行宅基地制度起源于计划经济时期，其主要特征是“集体所有、成员使用，无偿分配、长期占有”。宅基地集体成员无偿取得和长期使用的制度设计初衷是保障农民的基本居住，承载的是社会保障功能，表达的是维护社会公平的国家意志，在保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。集体成员身份是宅基地保障功能的实现基础，正是这种身份性赋予了宅基地的社会福利性质，天然地排斥市场交易。而从农民角度看，宅基地不仅发挥了居住保障功能，也是其重要的财产。随着经济社会发展和城镇化进程快速推进，城乡人口和资源要素流动加速，农民宅基地的财产价值逐步显化，经济功能逐步提升。

可以说，宅基地制度改革的焦点是如何统筹好体现国家意志的宅基地保障功能和维护好农民权益的财产功能，在保障农民基本居住权利的前提下，解决宅基地闲置浪费与农民财产权益缺失等问题。这形成了宅基地“三权分置”改革的逻辑起点，即通过完善集体所有权体现保障社会公平的意志，保障农户资格权实现户有所居，适度放活使用权实现资源优化配置和农户财产权利。

理论层面辨明宅基地“三权分置”改革的逻辑缘起后，需要实践层面的创新探索，完善宅基地集体所有权、农户资格权和流转的宅基地使用权的权能主体和行使机制，探寻有效的改革路径。

要落实集体所有权。依据法律，集体所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。但由于我国很多地方农民集体经济组织不完善，治理机制不健全，难以完整行使集体所有权权能。现实中，农民集体对占有、分配权能的行使相对比较充分，但对处分和收益权缺乏有效行使机制，导致集体所有权一定程度上被虚置。落实宅基地集体所有权，核心是在法律层面界定集体所有权的权利主体，赋予包含收益、处置等在内的完整权能，健全权能行使机制。基本路径是制定农村集体经济组织法，健全法人资格，明晰权利义务关系，完善治理机制，落实其对包括农村宅基地在内的集体资源资产的收益、处置权能。

要保障农户资格权。宅基地“三权分置”改革后，现有宅基地“两权分离”格局下农民的宅基地使用权将由农户资格权来承载，实现宅基地的居住保障功能。目前，对宅基地农户资格权权能属性，各界认识上分歧较大。从宅基地制度的演变看，农民的宅基地是基于集体成员的身份性演绎而来的权利，承载的是农民居住保障功能。从这个意义上讲，农户资格权不是一种全新的权利，而是对集体所有制下成员身份性权利的一种技术性处理。实践中，由于各地实际情况差异较大，应结合农村集体产权制度改革开展资格权认定，重点探索资格权的认定办法、行使条件和实现方式，以及资格权放弃、丧失与重新获取等特殊情形的实现路径。

要适度放活使用权。适度放活使用权是宅基地“三权分置”改革的重点，放活后的使用权承载了优化资源配置和保障农民财产权利的功能，其价值需要通过流转交易才能实现；而“适度”的表述也为宅基地使用权放活范围划了底线。因此，下一步的改革路径应该是在坚守底线的基础上，在两个方向上发力。一是健全农村产权流转交易市场建设，探索放活宅基地使用权多种路径，为宅基地使用权流转增加出口，优化资源配置效率，实现农民宅基地财产权益。二是结合宅基地有偿使用、自愿有偿退出等改革事项，打通宅基地与集体建设用地转换通道，完善盘活闲置宅基地和农房的政策体系，赋予利用主体完整的权能。

（作者系农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任）